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从君主到总统 ——美国立宪中的总统制 作者：毕竞悦，神华研讨院战略研讨人员，管理学博士。 来源：《师大法学》2017年第2辑（总第2辑），法律出版社2018年3月1日。
内容摘要及关键词 内容摘要： 美国是世界上最早树立比较成熟的总统制的国度。总统作为国度元首和最高行政长官，具有君主的某些特征。这些共同之处也提示了行政（执行）权的实质。但是现代的总统却在君主的行政特性之中添加了民主的基础和分权成分，从而有别于专制制度之下的君主。 关键词： 总统制 君主制 行政权 美国宪法 在人类历史的相当长时间里，君主是一个国度或社会的最高统治者。君主统治的合法性常常是采取一种神授论的说法，鼓吹“君权神授”的观念。当历史进入现代，这种观念遭到了应战，人们开端寻觅新的合法性基础。“主权在民”观念应运而生。在现代国度中，无论能否采取一种真正的民主选举方式决议国度的政治事务，都一概强调其“民意”基础。在诉诸合法性之外，人们也在探求各种国度的管理方式，即国度权益的执行该交由什么样的人和执行机关。总统制便是这种探求中的成果之一。美国是世界上最早树立比较成熟的总统制的国度。总统作为国度元首和最高行政长官，具有君主的某些特征，这些共同之处也提示了行政（执行）权的实质。但是现代的总统却在君主的行政特性之中添加了民主的基础和分权成分，从而有别于专制制度之下的君主。本文集中讨论美国立宪中确立总统制的原初意涵，并藉此尝试讨论总统制与现代行政权的普通问题。 一、美国总统制的确立 在1787年美国费城制宪会议之时，树立什么样的最高行政权是讨论的焦点之一。由于行政权在国度生活中的重要作用，这将关系到政府的性质。 起初，有人提出设立三个并列的行政长官，就是相当于三个权益相等的总统，组成一个执政小组。这个想法来源于古罗马的“共同执政”的阅历，相似于一种委员会制。而宾夕法尼亚州的代表詹姆斯·威尔逊主张单一元首制。他的理由是，行政长官办事必须疾速、决断，这只需单一元首制能做到。德高望重的富兰克林则反对单一元首制，由于这常让人联想到君主，单一元首制关于民主和自由的要挟太大。直至最后才确立“联邦的行政权授予一名总统”。 单就总统必须“本土出生”一条的奇妙之处便可反映美国从君主制走向总统制的决计。1701年经过的英格兰王位继承法（English Act of Settlement）规则，在英格兰的归化臣民永远不得成为下议院、上议院、枢密院的成员，或担任范围普遍的其他官职。而《美利坚合众国宪法》全面拒绝了这一传统，将众议院、参议院、内阁和联邦司法部门同样向归化公民和本国出生的公民开放，但是总统和副总统的职位却只留给了本国出生的公民。相比欧洲大陆，却允许从外边请来的人担任国王。美国《宪法》制定者拒绝外国出生的国度指导人，意在拒绝一切的君主制剩余。他们总的目的是创建一个对等的共和国。在1787年，更为可能发作的状况是，一位具有无限财富和大批随从的外国伯爵或公爵越过大西洋，并用他欧洲的财富以简直没有任何美国人可匹敌的范围收购权益。固然还没有这样的大人物来到美国，但是避免欧洲贵族可能有一天以种种方式腐蚀美国民主的措施却是明智的。 美国《宪法》起草前几个月，一位出色的美国政治家，邦联会议（Confederation Congress） 主席纳撒尼尔·戈勒姆（Nathaniel Gorham）就曾给腓特烈大帝（Frederick the Great）的一个兄弟、普鲁士亨利王子（Prince Henry of Prussia）写过信，讯问他能否愿意义索来新世界担任“立宪君主”。固然1787年简直没有人知道这次试探，但整个夏天在费城中止的秘密起草宪法的工作的确给广为传播的猜测——代表们在商榷将君主制强加于美国——火上加油。最为传播的谣言是奥斯纳博格（Osnaburgh）的主教，即乔治三世（George III）的二儿子，将被请来出任美国的“国王”。“本土出生”的规则根绝了这些猜测，坚决地确立了总统制，而不是带有君主剩余的总统制。 总统在英文中为“president”，这个单词第一次运用是在1375年，意指一个省所任命的管理者、一个组织所选出的指导者。它来源于拉丁文“prsidentum”，即“管理者、统治者”的意义，具有“首领”的含义，首先用于指一个共和国的首席行政官则是在1787年的美国宪法中。实践上，“总统制”（presidency）这个词自身并未出往常宪法之中。在制宪会议的讨论中，开端关于未来的国度元首的称谓是“master”，后来改为“president”。那时，行政主管被称为“主席”（president）。新罕布什尔州、宾夕法尼亚州和南卡罗来纳州当时都有这种职位。掌管大陆会议和制宪会议的人也叫“主席”，依据《邦联条例》选出来掌管诸邦委员会的代表亦然。 为什么选择“总统”这个头衔，而非各州更为普遍的“总督”（governor）头衔？这一问题显现了美国“国父”们面临的基本困境。美国民众唯恐呈现某个人像以前的英国国王那样行使行政权益的局面，因而《邦联条例》下的第一届政府并没有这样的行政机构。但是，在费城，“国父”们达成共识：要想使管理愈加有效，美国就需求一个行政机构。但是“总督”这个头衔令人回想起殖民时期那些令人憎恶的皇家总督和特许领主。而“总统”这个头衔愈加中性，它源于拉丁语“掌管”（praesidere）。“总统”头衔满足了对一个既不具有要挟性又振奋人心的行政头衔的需求。 二、总统的君主特征与美国的共和政制 固然美国由君主制走向了总统制，但总统身上依旧保存了君主的某些特征，这是由于君主与总统都是国度的最高元首、最高行政官。但是美国总统的君主特征却很好地与共和政体分离到了一同。 (一)君主具有哪些普通特征 从行使其管理职能的角度看，君主具有一些普通特征： 1.集权 提到君主，首先的印象是集权益于一身。在中世纪的欧洲，君主具有着反封建（中央割据）的意义，意味着中央集权，君临一切封建领主之上。当时的君主自然也包含着专制的要素。中国的君主则是“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，具有着生杀予夺的一切权益。 2.全能的君主 从理想或者应然的角度讲，由于君主集权益于一身，担天下大任，所以必须求有十分之处。因而君主也常被视为十分之人，德才兼备。在古今中外的著述中，不乏关于全能君主或者全能的最高统治者的向往。 十四、十五世纪，欧洲呈现了许多献给君主的书，目的在于箴规君主的行为。在这类书里，也呈现了许多关于君主的论述，强调君主的美德是其中的一个重要方面。著名的马基雅维里在他的《君主论》一书中就有对此的论述：“君主必须思索怎样避免那些可能使自己遭到憎恶或者轻视的事情；他应该努力在行动中表示巨大、英勇、严肃严肃、坚忍不拔。”但是与亚里士多德不同，马基雅维里的目的不是伦理的，而是政治的。美德和聪慧效劳于政治，因而君主的残酷亦是必要的。 在中国的传统著述中也有对全能的君主的向往，所谓“修身齐家治国平天下”就是君主的最高境地。 3.荣誉 君主的高高在上自身便包含着荣誉，臣民们也把君主的嘉赏视为高高在上的荣誉。这种荣誉感也是君主制社会中的一种重要管理机制和鼓舞机制。孟德斯鸠痛快以为，君主政制里独一的动力就是“荣誉”。 总之，理想中的君主是权益与聪慧的分离，但他也是专制的意味。 (二)美国总统的君主特征与共和政制 君主与总统都是国度的最高元首、是国度的最高行政官，君主的特征在美国设计总统制之时多有表示。美国宪法规则，“行政权属于美利坚合众国总统”，总统是三军总司令，有权发布缓刑令和赦免令，有权缔结条约，可提名大使和最高法院法官，还有委任官员的权益，等等。美国总统的权益在宪法制定完成时比大多数代表们所预期的有所扩展。这样的布置遭到了当时可能成为总统的人的高尚质量的极大影响。这里指的当然是华盛顿，华盛顿所具有的个人魅力以至使他有“黄袍加身”的可能性。 但是，抛开个人要素，美国宪法中对总统权益的普遍规则不得不归因于君主制所具有的某些优点，而不能把君主制一概同等于黑暗、腐朽的专制。在一切的政府方式中，君主制具有一个统治者，有权施与怜惜，掌管法庭，从而避免了法律的生硬。由于权益集中，他能够充沛表示最高首脑的执行力，使国度行动具有效率。实践上，在很长时间里，政治学家们都把君主制视为独一有效的制度。研讨行政权的早期学者就是想把专制政体的某些权益和技艺赋予自由政府，因而君主的权益集中与自由政府并非截然对立的。但是，另一方面，制宪会议的代表们所面临的问题是，避免使总统成为专制的君主。共和政制的设计很好地照顾到了这两方面。 马基雅维里以为，一切国度不是君主国，就是共和国。这是就国体而言，看一个国度能否有君主存在。而孟德斯鸠则从政权的组织形态动身，把政制分为三种：共和政制、君主政制、专制政制。共和政制是全体人民或仅仅一部分人民握有最高权益的政制。共和国的全体人民握有最高权益时，就是民主政治。共和国的一部分人民握有最高权益时，就是贵族政治。而在君主政制里，君主就是一切政治的与民事的权益的泉源。古典的共和政制则同等于混合均衡宪制，主要是讲国度层面上的权益制衡。亚里士多德在认识到寡头制战争民制的弊病的基础上，最早提出了混和宪制的见地。他以为，比较好的政治，应该把寡头制（代表财富）、平民制（代表自由）和贵族的美德混合在一同。这样的话，既能保障政治的稳定，又能保障政治的质量。由此能够看出，在共和国中也能够有君主或者相似于君主的集权者，只是君主可能是个意味，并不像在君主政制中一样具有一切权益，这就处置了“君主”与“立宪”能否能够共存的问题。 《联邦党人文集》的第十篇表白了联邦党人的中心主张：共和政制能够治疗共和国最易发作的弊病。这也成为了美国的立国基础，美国就是要树立一个共和政府。它主要是指一种代议制政府，它的权益是属于全体人民的，但却由代议制的方式组织政府。它与地道的民主政制的区别是，政府委托给由公民选举出来的少数公民，这也使得美国的制度具有了某种“贵族政治”的特征。 美国总统的君主特征也是与其共和政制相顺应的。地道的民主制常常会伴之以脆弱的行政权，而美国的共和政制巧妙地避免了这一点。美国的总统制是共和政制下的总统制，它强调一定水平的集中，它经过总统制增强了行政权的重量，从而维持了三权的均衡。总统既依托多数，又有足够的力气在自己的职权范围内自由行使行政权。 因而，曼斯菲尔德说：“一种新的共和政制，一种把共和国的自由和君主制的力气融为一体的共和国，从美国宪法中降生了。”总统之所以是民主的，由于他的权益来自于选举，其职务是暂时的，并且受议会监视和限制，议会自身就是人民主权的一种表示；总统之所以带有君主的特征，是由于政府的权益主要属于一个国度元首。事实证明这是一个巨大的成果。 三、美国总统制的现代政治特征 作为现代国度的元首和最高行政长官，美国总统也有着不同于传统君主的特征，其突出体往常总统的民主基础和美国政制的分权制衡框架上。 (一)总统的民主基础 总统固然具有君主的某些特征，但他曾经是现代民主政治下的总统，民主是总统制的基础，也正是民主基础使现代总统区别于古代君主。假如缺乏民主基础，固然也是以总统或者其他称号为国度元首，但依然无异于君主专制政体。所以民主要素是现代总统制的关键。 总统制与君主制的区别主要体往常四个方面：（1）君主是世袭的，而总统是选举的；（2）君主是终身的，而总统有任期；（3）君主无义务、权益是无限的，而总统有义务、权益是有限的；（4）君主有制定和改动法律的权益，而总统不能为自己立法、改动法律要经过议会的程序。这实践上也是古代执行官与现代执行官的区别。 美国的立国者们具有的是一个“民主的共和国”，美国宪法第一句便宣称了“我们人民”的立场。同样是在《联邦党人文集》的第十篇，普布利乌斯在一些关键的段落给共和国参与了民主的要素：多数必须来自“社会的庞大主体，而不是来自无足轻重的一部分或一个特权阶级”。正是这一点，使美国有别于地道的贵族制和君主制，而是民主的国度。美国的共和政制只是不同于地道的民主政制，但并不与民主矛盾，而是“不纯”的民主制。它的主权在“任何公民都有权投票的会议手中”。 美国总统制的民主基础充沛体往常了宪法关于总统选举的规则中。美国宪法第2条第1项规则：“各州应依照各该州州议会规则选派选举人若干人，……但参议员或众议员，或在合众国政府中任职或领薪之人不得任命为选举人。”这是关于“选举人团”（Electoral College）的规则。选举人团的成员即总统选举人（Electors），由各州选民直接选出。之所以不实行直接选举，一是思索到直接选举的艰难，二是为了保障小州的利益。而不把这项直接选举总统的权益交给某一现成机构，则是希望人民的意志能够起到作用，避免构成现成机构的既得利益，因而托付给为此特殊目的的由人民在特定时辰选出的人。这种选举人团的制度也是与美国立国的共和肉体相符的，强调“代议”的制度设计，而非直接民主。 总统是经选举产生的最高行政官。“他的荣誉，他的财富，他的自由，他的生命，不时地请求他以正确行使自己的权益回报人民。”总统连选能够连任，这使得总统为了连任而不时地迎合民意。 随着时期的展开，美国后来实行了政党竞选制，就是由政党推举总统候选人而展开竞选，但依旧没有撼动这个民主基础。 (二)分权制衡中的总统 假如说民主是美国政制的基石，那么分权制衡理论则是美国政制的架构，美国的国度机构、细致制度填充其中。作为行政权的意味的总统是三权分立中的一个重要分支。总统的权益固然具有集中性和决断性，但是依旧有别于君主的集权，由于总统不具有独立的立法权和司法权，同时总统又是限制立法和司法分支的力气。 早在1776年的《弗吉尼亚权益宣言》中，就论述了分权制衡的准绳：“政府的立法权和行政权应该分立，并且区别于司法权。”这也是世界上第一次在正式的法律文件中确立了分权准绳。由此可见美国根深蒂固的分权传统。“在反动时期的美国，权益分立已基本树立，并已为人们很好了解，……在1787年的美国，制衡理论修正、控制、以至支持了权益分立学说，但在人们思想的中心，分权学说自身依旧作为一个自由政府制度的关键基础而坚实地保存下来。” 为什么主权在民的国度还需求分辨出单独的行政权呢？杰斐逊以为，把立法、行政和司法“这些权益都集中到同一个机构，恰恰是暴君政府的定义。这些权益之由多数人行使，而不是由一个人行使，并不能减轻暴政的水平”。政府不只应树立在民主的基础上，还应该权益分立，使三种权益之间均衡，相互有效地抑止和限制。洛克还从理想运作的层面论述了行政权的必要：“由于那些一时和在短期内制定的法律，具有经常持续的效能，并且需求经常加以执行和留意，因而就需求有一个经常存在的权益，担任执行被制定和继续有效的法律；所以立法权和执行权（行政权）常常是分别的。”关于疾速、即时行动以及失密来说，无疑议会的每一院人数都太多了，因而必须设立行政权。“发明并强化总统制确保了分权体系的呈现。” 但是，美国总统是分权制衡中的总统，他必须遭到分权的基本准绳——制衡准绳——的约束。美国宪法中所规则的三权分立，并非三种权益的截然分别，而是你中有我、我中有你的制衡机制。作为立法部门一个分支的参议院，也是审问弹劾总统案件的一个法庭；总统是行政部门的首脑，而副总统是参议院的议长；总统对立法部门有放置否决权。这些制度设计能够避免总统大权独揽、滥用权益，同时也使得总统能够制衡其他部分的权益。 四、总统制与行政权的特性 无须置疑，早期对总统的制度设计，某种水平上思索到了华盛顿的个人要素。但是这项制度得以保存和展开则是脱离了个人要素，而暗合了现代行政权的特性。斯托里在《美国宪法评注》中概括了构成行政部门效能的要素：统一性、耐久、充沛的法律支持和恰当的权益。此外，行政权的特性还应当包含疾速决断和专断性。行政权的这些特性体往常了美国宪法对总统的规则中，美国宪法也为总统的权益提供了充沛的法律支持，并规则了总统的恰当的权益。 (一)统一性 行政权的首要问题是，如何让人民事实上服从你。在现代国度，行政权的民主基础很重要。但是统一而有效的行政也是在“事实”上取得服从的先决条件，这一点在《联邦党人文集》中论述的很分明：两个或为数更多的人从事任何共同事业或工作，总有发作不同意见的风险。一旦发作分歧，必定有损名望、削弱其权威、破坏共同执行的计划和工作。尤有甚者，此种分歧还可能使社会团结成各走极端、不可调和的派系；立法机关的分歧能够经过协议妥协处置，而行政部门中，不存在任何有利条件足以减缓分歧意见之不利；在行政部门中，一职多人容易掩盖错误和规避义务；这样一来，行动的约束力也将失去实效。因而行政权必须集中于一人之手，这也是行政权与司法权的中立性、立法权的众议性区别之所在。 由总统组阁、任命职能部门首长也主要是出于行政统一性和效率的思索。一个新由民主产生的行政首长，并非由基层一步一步爬上去，他很可能连原有的行政官员都不大认识，假如没有组阁的权益，便很难展开工作。笼统的民意并不能保障总统顺利地执政，总统必须依赖于各部门长官的扶助。但是除了部门长官之外，其他公务员基本是稳定的，这保障了行政机构的事务性工作的正常运作。同时由于总统是由选举产生的，民主能够起到监视作用，总统固然权益很大，却也不能随心所欲。 (二)耐久性和稳定性 行政方面更大的稳定性与人民得到更大的保险保障相关联。实践上这一点与一人担任的制度设计不可分，一人单独担任自然会产生更真实的义务感，和对自己名誉的关切。一人较之具有对等发言权而又各自作私人思索的机构，其秉公机遇要少得多。个人能够聚精会神，不似一个团体在其决议时易为不同观念、感情与派系所左右。这些要素保障了行政权的耐久性和稳定性。 美国宪法中的多处制度设计都是对总统耐久性和稳定性的重要保障。美国宪法第2条第1项便规则：“总统任期为四年。”这一规则既避免了总统可能成为“终身制”的风险，也保障了总统有充沛的时间能够展开自己的执政纲要。 在任职资历上，美国宪法第2条第1项规则：“除生为合众国公民或在经过本宪法时为合众国公民者外不得当选为总统。年龄未满三十五岁及寓居于合众国境内未满十四年者亦不得当选为总统。”对总统年龄的规则充沛思索到了总统的职责严重，必须选举成熟、牢靠之人。 此外美国宪法还规则了总统的就职誓词：“我谨庄严宣誓（或宣布）我将忠实执行合众国总统职务，并将竭尽所能据守、维护并扞卫合众国之宪法。”并不冗长的美国宪法把总统就职宣誓的全文列入其中，表明了总统的义务严重，而这个重要的职务必须得到某种超验的保障。 (三)专断性 专断性，或者说决断性，为行政权所必须。当行政权能够无障碍地疾速决断时，实践上行政权的危害是最小的。由于专断使得行政首脑单独承担义务，而无法推诿，他必须精明、谨慎。当然这也是有前提的，就是前文讲到的民主基础和分权制衡框架。 总统的报酬是保障专断性的一个必要条件。薪给为行政与立法分权所必须。立法部门如对国度主要行政官员的薪给有恣意处置之权，即可恣意使之屈从其意志。因而美国宪法第2条第1项规则：“美国总统于任期内应领受劳务酬金，该项酬金于任期内不得增加或减少。总统于任期内并不得收受合众国或无论何州府与之其他薪给。”这里把总统作为常人，而不是不受要挟威逼的具有坚毅美德之士。“任期内不得增加或减少”的规则表示了制宪者的缜密，假如总统的报酬能够随意变动，那么总统就必定会因决议报酬者的企图而摇晃，从而破坏了总统的专断性。 总统的专断性还体往常，把军权交到总统手中。这是由于，军权与行政权的特性有相通之处。在政府职责中，指挥作战最需求具有一人集权的素质。 五、结语 制宪会议规则的选举总统的措施，其背地的逻辑是“选大好人”，是想象每个投票人都会选择自己心目中最契合总统规范的人，这个职务十之八九会由德才都很出色的人担当。这个德才兼备的规范，契合古典政治中的德性，而不思索总统的政治道路、对政策的见地等，由于当时的政党政治还未构成。但是在制宪会议上，富兰克林也发出了对政府的忧虑：“我们知道第一个总统会是个大好人，可是，谁知道后面会选出什么家伙来呢。” 在监视机制不健全之时，华盛顿的“好”发挥了作用。但是假如仅以华盛顿为规范来设计“总统制”，那就不能构成一种耐久的制度，而是一种“人治”。不够好的人需求用制度来限制他，美国的总统制从这个方面看是很胜利的，民选制度和分权制衡制度都是对总统权益的有效限制。 但是，随着美国成为世界上的第一强国，美国总统也常被称为世界上最有权益的人。总统也会被称为“民选君主”。这些无疑也惹起了人们的担忧。 美国的总统制阅历了历史的考验，但也裸露了缺乏。随着社会的展开，一些当初始料不迭的缺陷凸现出来。这表往常，政党政治的展开使得总统日益成为利益集团的代言人，而不是人民的代言人。在今天，由于传媒的展开、民粹主义盛行，越来越多的候选人参与到竞选的行列之中，这样使得竞选自身成为一种供媒体炒作的佐料。在媒体的火上浇油下，总统竞选的预热也越来越早。在以前，一届总统当选后便能够乾纲专断地发挥自己的政治志向，而往常总统不得错误付信息爆炸以及过早展开的总统角逐，人民也被卷入到各种政治“八卦”之中。 但是，美国总统制的优点却是不可忽视的。美国总统制的阅历通知我们，自由不一定与脆弱的政府相联络，一位表示人民的直接最高权的国度元首更能够突出思索整体的及普遍性的利益。依旧不可忽视的是，这位称作“总统”或其他的国度元首，应该是人民选举的。 |
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