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假如你关注中国经济，那么你一定会发现，最近“PPP”一词在财经媒体上频繁刷屏。2015年5月13日，李克强总理在掌管召开国务院常务会议，部署推行政府和社会资本协作（PPP）方式时明白表示，在公共产品和公共效劳范畴，推行PPP方式，是当前稳增长促变革调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效伎俩。推行PPP方式，不是要社会资本给财政“填缺口”，而是要激起社会资本生机，增加公共产品和效劳供给。 那么，究竟什么是PPP？PPP将怎样影响我们的日常生活？中国银行原首席经济学家曹远征为《PPP反动：公共效劳中的政府和社会资本协作》一书所作的序文，将帮你处置上述疑问。
这场始于20世纪80年代，以政府和社会资本协作为主要内容的全球性制度反动，固然静悄然，但范畴如此普遍，影响如此深远，正在持续、深化地改动着我们所处的经济社会环境。——曹远征 1 PPP是如何展开起来的？其实质是什么？ 政府和社会资本协作（Public Private Partnerships, PPP）是一种触及基础设备的制度布置方式。依照制度经济学的了解，有效的制度布置是促进经济增长的关键。PPP产生和展开的历史进程与制度经济学的逻辑进程是分歧的。早在19世纪工业化初期，人们便认识到基础设备的重要性，它是构成各种独立经济活动的基础性外部条件。但也正是由于这一点，使它不同于私人产品而具有特别的性质。 基础设备独有的种种特征使其自产生之日起就堕入公共性和企业性的两难之中。所谓公共性与普遍效劳相关，所谓企业性与提供效劳的可维持水平相关。从企业性的角度察看，假如基础设备企业化运营，因盈利的约束，在降低成本、改善效率的同时，因自然垄断极易构成价钱的进步，歧视性定价和对高支付才干区域效劳的“撇奶油”行为等，势必伤害普遍效劳目的。从公共性的角度察看，低收费或者免费最能满足普遍效劳目的，这必定构成需求过度并需求政府的介入和巨额的财政支持，而一旦财政才干有限，其可持续性便令人狐疑。 历史表明，在工业化初期，基础设备供给好像其他竞争性私人产品一样由市场提供，随后，由于社会力气的博弈，基础设备的提供转到了政府一边。20世纪70年代以前，各国的基础设备，特别是城市公同事业大多采用了“国有化”方式，其投资、树立、运营完整由政府承担，而作为产业主体的政府部门，固然采用行政垄断的方式在理论上是次优的，但无论从行政管理还是利益驱动上说，这是独一可行的制度布置方式。从这个意义上讲，当时的基础设备供给是公益型的行政垄断性的公营事业。 但是，随着经济社会的展开，维持公营事业的制度布置方式日益艰难。从名义上看，公营事业性质决议的低效率难以使既有的供给才干满足社会日益增长的需求，而巨额亏损构成的财政担负使既有供给才干的维持都捉襟见肘，更遑论投资扩展供给才干。基础设备供给瓶颈成为搅扰社会的难题。从深层次看，一方面，随着居民收入的进步，消费者主权的诉求日渐高涨，产生了用商业规律约束基础设备的消费和销售，从而完成用更低成本提供更好的产品和效劳的社会需求；另一方面，或许更为重要的是，由于资源的稀缺性，持续的经济展开就必须以效率为导向，以私营部门为产业主体，分离竞争机制的市场化制度布置是契合效率性请求的，而基础设备普通具有收入稳定、现金流充沛等特性，对追求稳定回报的社会资金具有极强的吸收力。于是在政府财力难以为继的条件下，运用者的需求与私营部门的投资激动共同导演了以PPP为主要内容的制度变更。 所谓PPP，其实质是充沛发挥政府（公共）部门和私营部门各自的天赋优势，中止相互协作的制度布置。在这种制度布置下，产业运营由私营部门主导，不只发挥了资金筹集和管理方面的优势，而且由于其明晰产权结构中内在的鼓舞性而具有更敏感的市场边沿效应才干，从而明显地进步了基础设备的运营效率。与此同时，在这种制度布置下，政府部门因其具有制定规则的权益，可中止不完整对称性的制度设计和布置，特别是在市场准入、价钱构成和公共效劳方面监管和敦促运营企业为社会提供不连续的物美价廉的产品和效劳。从这个意义上讲，这种统筹效率和公平的互补性的关系，正如本书书名所示，是一种旨在增加基础设备供给的“政府和社会资本协作”，显然，这是对政府与私营部门或对立或隶属的传统关系的反动，是制度的创新。 2 PPP如何对当今社会产生反动性的影响？ PPP固然是发作在基础设备范畴的制度创新，但却具有深化的社会影响，依照《PPP反动》一书的了解，基础设备更普遍的定义是“经济代理机构可用的一切物质、制度和人文才干的总和”。本书将基础设备分为经济和社会两大类，并因其物质形态不一，又分辨为硬软两种。在经济基础设备中，硬设备包含交通、电信、能源等，软设备则包含职业培训、商业金融效劳、研发促进和技术转让等。在社会基础设备中，硬设备包含医院、教育、排污、养老，以至监狱等设备；软设备则包含社会保障系统、社区效劳等。作者暗示在这个定义普遍的基础设备范畴，都可尝试用PPP方式中止制度创新。这就引出了一个饶有兴味的问题，即PPP的反动性的社会影响。它表往常以下几个方面： 第一，什么是公共产品。普通以为公共产品区别于私人产品的重要特征在于该产品具有非竞争性和非排他性。长期以来，受制于经济展开水平、文化习俗以及社会利益集团的博弈等要素，人们置信，某种产品只需具备上述特征中的任何一条，它便是公共产品而必须由政府提供。但事实上，更多的产品并不同时具备上述两条特征。某些产品具有非竞争性，但却具有排他性，成为俱乐部性的公共产品；某些产品具有非排他性，但它的运用量抵达一定水平后又具有竞争性，成为拥堵性的公共产品。显然这类产品虽具有某种公共产品的特征，但又不全然是公共产品，至多是准公共产品。这类产品能够不由政府独家提供，成为PPP的首选。更有甚者，那些被视为绝对的公共产品的产品，如司法、国防等，也因时期的变更而渐突变成某种准公共产品，也能够实行PPP，《PPP反动》一书中罗列的英美监狱的状况便是例子。由此推想，法国的“海外兵团”，即雇佣军提供的国防效劳似乎也能够从这里找到答案。 第二，什么是中心政府效劳。准公共产品范畴的扩展，对政府的职能提出了应战。从经济学意义上讲，公共产品特别是准公共产品的提供给遵照比较优势准绳。假如政府提供效劳比市场提供更具优势时，就应该由政府提供。但理想的状况常常出其不意，由于政府的管理结构悬殊于企业的管理结构，在商业项目中，政府机构难以构成像企业机构那样的内在鼓舞机制；政府行政层次的组织方式，相关于企业的组织方式，不只信息搜索和传送成本高，而且决议了它是风险厌恶性的，从而创新缺乏。凡此种种使政府在提供基础设备效劳方面处于比较优势。这种优势不只构成政府和社会资本协作兴起的条件，也成为政府职能转变的缘由。那么，什么是中心政府效劳？依照《PPP反动》一书的了解，政府的基本职责是“提供一种我们可用以修正轨则的途径，调解我们在规则含义上存在的分歧以及强迫少数不恪守游戏规则的人恪守规则”。这实践上是表明政府的中心效劳是制度的消费。树立和维持一整套法律和制度体系，以保障经济社会的正常运转是政府的主要功用。假如说政府还是“有义务照顾社会中的穷人和其他弱势群体”，为他们提供公共产品的话，提供的最佳方式不是消费，而是置办。由于“PPP的实质在于公共部门不再是置办一项资产，而是按规则的条款和条件置办一整套效劳”。 第三，什么是私营部门。基础设备投资浩荡，传统上以为这是构成私营部门不愿或无力从事基础设备供给的重要缘由，因而只能由政府从事，但是现代金融理论和金融技术的展开，能够针对不同项目的特性设计不同的融资方式，这些设计既可针对整个项目的全流程，也可针对项目的某个或某几个环节。这种因项目而异、因流程而异量体裁衣式的金融工程，衍生了多种融资方式，诸如JV、BOO、 BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，这从《PPP反动》一书罗列的众多案例中可窥见一斑。基础设备工程和金融工程相分离架起了社会资金与基础设备的桥梁，不只使资金筹措问题大为改观，更为重要的是它使私营部门的性质也发作了变更。有别于传统的私人资本，金融工程所筹措的资金是具有社会性的，它是经过不同的金融工具在金融市场上向社会大众募集的，这些社会大众是最终的一切者或债权人。相形之下，那些基础设备的投资公司或运营公司，即便具有私人性质，也是不完整具有最终剩余讨取权的代理公司，从这个意义上讲，在多数状况下，PPP下的私营部门已不再是原来地道意义上的私营部门。 由上所述，PPP不只影响我们赖以活动的基础设备供给，而且更为深化地影响着我们的社会关系，调整着我们的社会角色。或许从这个角度，我们能够了解作者为什么在书名中运用“反动”一词。 3 PPP在中国 PPP 的实质在于充沛发挥政府（公共）部门和私营部门各自的天赋优势，统筹效率和公平的互补性协作，中心在于公私的同伴关系，只需公私两方处于对等位置才能够成为同伴，也才有真正意义上的协作。深思依托中央融资平台来投资运营基础设备，其弱点也正在于此。固然这种方式不再与私营部门对立，从而有别于传统的依托政府出资、准事业运营方式，但是，究竟还未洗心革面，仅演进为政府主导、私营部门隶属的关系，与真正的同伴关系还相去甚远。也正由于如此，其投资理念、运营准绳、项目管理与地道的商业思索明显分野，并在项目实施时不时产生抵触。商业的不可持续性招致了基础设备现有投资运营方式的不牢靠性。从这个意义上讲，构建公私同伴关系是PPP方式在中国健康展开的谬误，是基础设备管理体制和投资运营机制变革的关键。 目前，在中国展开基于公私同伴关系真正意义上的PPP方式的条件曾经成熟。一方面，随着中国经济的转型升级以及居民收入的持续进步，对基础设备质量和效劳的需求日益旺盛，并且范围日趋普遍，不只是“硬”的基础设备，而且扩展到诸如文化、教育、医疗、体育、环保、 养老等为数众多的“软”的效劳范畴。而这些范畴，投资门槛低而质量请求高，需求个性化而呈现多样性，市场变更快而需灵活度，私营部门具有自然的顺应才干，成为PPP大展开的有利环境。另一方面，随着中国进入工业化的中后期，以投资驱动经济增长的历史任务告一段落，中国政府职能也因而由树立型政府向公共效劳型政府转变，由此决议，在政府与市场的关系上，市场开端起决议性作用。提供公平竞争的制度环境并加以监管执行成为公共效劳型政府的第一要务，反映在基础设备树立方面，市场准入、价钱构成和不连续地提供公共效劳的专业性监管体系和才干正在树立，开端为PPP健康展开提供制度保障。 正是基于对中国经济社会的新变更的深化认识，基于对全面建成小康社会所请求的国度管理体系和管理才干现代化的目的追求，中国共产党十八届三中全会提出了全面深化变革的历史任务。其中，PPP方式登上舞台。2014年9月23日，财政部发布《关于推行运用政府和社会资本协作方式有关问题的通知》，同年12月2日国度发改委发布《关于展开政府和社会资本协作的指导意见》，这两个文件一道对政府和社会资本协作方式中止了细致明白的界定，成为新时期我国展开PPP方式的纲要性文件。随后财政部和国度发改委分别发布了《政府和社会资本协作方式操作指南（试行）》和《政府和社会资本协作项目通用合同指南》，对PPP操作中止了详尽阐明。更具有标记性意义的是2015年4月25日，国度发改委等六部委分离发布《基础设备和公用事业特许运营管理措施》，把PPP方式归入统一的制度框架。 在制度规范的同时，PPP在中国的应用也在深化中。2014年12月4日，财政部首批推出了投资范围达1800亿元的30个示范项目，触及供水、供暖、污水处置、渣滓处置和新能源汽车公共充电线设备等多个范畴。2015年9月29日，财政部又发布了第二指示范项目206个，投资范围达6589亿元，投资范畴扩展到文化、旅游、科技、养老、教育等效劳范畴。2015年5月25日，国度发改委在其门户网站特地开辟了PPP项目库，首批发布项目1043个，涵盖水利、市政、交通、资源环境等众多范畴，总投资达1. 973万亿元。2015年12月19日，发改委又发布了第二批1488个项目，总投资达2.26万亿元。至2015年底，财政部和发改委两个批次发布的项目总投资额曾经超越3.4万亿元。 通观中国政府有关PPP的相关文件以及项目清单，能够得知，PPP除迎来黄金时期外，还呈现了新的特性。以2014年10月2日国务院办公厅下发《国务院关于增强中央政府性债务管理的意见》为标记，明白了要逐步剥离中央融资平台的政府融资职能，推行PPP，使部分中央政府债务转化为企业性质的债务。换言之，将中央融资平台的项目翻开，在项目自身的收入和现金流基础上讨论债务重组和后续融资布置，并鼓舞社会资本积极参与。这实践上是另一种方式的项目融资布置。与传统项目融资布置相比，其次第发作了变更，不再是树立、运营、移交（BOT），而是移交、运营、树立（TOB），只不外这里的移交不是私营部门移交于政府，而是政府以移交或受权的方式交给私营部门运营。这是对传统项目融资布置的创新。从这个意义上讲，PPP在中国正孕育着新颖阅历。 来源：中国人民大学出版社，本文作者为中国银行原首席经济学家 版权声明
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