生活圈规划嵌入疆土空间规划的思索

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作为规划理念及技术措施的生活圈经过多年的探求，曾经在制度框架、技术指引和实施传导等方面嵌入疆土空间规划体系。文章论述了生活圈在东亚国度及地域的概念流变，引见了“X分钟城市”等相似生活圈的概念在西方国度兴起的背景与理论，并分离西方国度当前相似生活圈的理论，从目的、编制与实施等维度，论述了我国生活圈规划嵌入疆土空间规划的理论特征。同时，从关注现代技术引发的行为逻辑改造、存量规划时期的时空整合以及实施行动规划下的保障等方面归结了目前我国在生活圈规划及树立中存在的问题，并提出生活圈规划嵌入疆土空间规划的行动倡议，以期为下一阶段生活圈的高质量展开提供支撑。

引言

随着经济社会展开及规划行业变革，生活圈规划成为完成疆土空间规划高质量展开的重要伎俩，在行业及学科内引发了普遍讨论与理论探求。例如，为落实“在展开中补齐民生短板、促进社会公平正义”理念，2018年《城市寓居区规划设计规范》以生活圈取代了“寓居区、寓居小区、寓居组团”的分级，即以“人的步行时间”而不是“用地边疆、绝对距离或人口范围”作为设备分级配套的动身点，使居民能够在适合的步行时间内满足基本生活效劳需求，以此引导相应配套设备合理规划、进步效劳水平。2019年发布的《中共中央 国务院关于树立疆土空间规划体系并监视实施的若干意见》强调，树立消费空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的疆土空间格局是坚持以人民为中心、完成高质量展开和高质量生活、促进国度管理体系和管理才干现代化的重要伎俩。在这一战略目的导向下，《市级疆土空间总体规划编制指南(试行)》提出了“城乡生活共同体”“城乡生活圈”等概念，并按不同时空尺度，划分了都市生活圈、城镇生活圈、社区生活圈等不同层级。同时，该文件明白提出将社区生活圈作为完善城乡效劳功用的基本单元，以补齐公共效劳短板。在此背景下，2021年6月，自然资源部发布《社区生活圈规划技术指南》，明白了社区生活圈规划的总体准绳和请求，提出了分类型的配置层级、效劳要素、规划指引、环境提升等细致技术请求以及差别化的实施指引请求。

由此可见，经过多年探求，作为规划理念或技术措施的生活圈，在制度框架、技术指引和实施传导等方面已然嵌入疆土空间规划体系。从理论来看，我国各地在寓居区规划、城市更新、公共效劳设备配置等范畴也普遍展开了生活圈规划。当前，在互联网与移动技术展开的背景下，生活圈的概念内涵持续深化，西方国度相似的理论对我国有一定的自创意义。因而，本文旨在经过梳理生活圈概念与理论，特别是对比当前西方国度的与生活圈相似的概念，总结我国生活圈规划的理论特征与存在问题，提出学科树立方面的对策，以期为生活圈规划更好地嵌入疆土空间规划、完成生活圈的高质量展开提供支撑。

生活圈及相似概念嵌入规划体系的理论

生活圈概念在东亚国度及地域的流变

依据笔者的溯源研讨，生活圈的概念实践上肇始于日本。经过第二次世界大战后黄金年代的快速展开，日本面临着城市人口过于集中、乡村人口稠密、居民活动结构体系快速变更、城乡公共效劳设备普遍缺乏等问题。为此，有学者依据中心天文论提出适用于日本的“生活圈构成论。随后，日本历版《全国综合开发计划》先后尝试以中央生活圈、广域生活圈、定住圈等概念构建中央及区域的公共效劳设备体系，希望完成居民基本生活效劳近域化、日常生活空间定住化以及高等级效劳的区域间联动。特别是盘绕定住目的，日本1977年版的《全国综合开发计划》对市民活动需求做了精密划分，丰厚了公共效劳设备内涵，构成了效劳基本生活的“一次生活圈”、包含工作场所的“二次生活圈”及在中小城市全域或大城市组团尺度的“定住圈”等概念。因而，生活圈规划实质上是面向居民日常活动行为的规划，是努力于完成城市活动体系再均衡、复兴中央生机、均衡资源分配、促进空间公正的规划。

日本的生活圈概念在空间尺度上逾越了与市、乡、町、村等行政地域的对应关系，在内容上聚焦于对居民活动的支撑效劳和引导约束。因而，该概念一经提出，便疾速传播到与日本面临相似城市化问题及应战的韩国及我国台湾地域，并被用于指导疆土空间开发及均衡区域展开，推进后工业化与后城市化时期的城乡社会树立。随后，生活圈的概念也传入我国，在学术界构成研讨热潮后，逐步延伸到规划理论与公共政策范畴。2016年《中共中央 国务院关于进一步增强城市规划树立管理工作的若干意见》初次提出要打造方便快捷的生活圈。2017年，上海2035总体规划率先提出了15分钟生活圈的树立计划及措施。由此，生活圈规划的概念疾速传导至其他省市的理论中。这些工作对《城市寓居区规划设计规范》的修订以及疆土空间规划变革都产生了影响。

生活圈相关概念在西方国度的勃发

相较于20世纪70年代东亚地域对快速工业化与城市化同频共振构成的社会冲击的快速回应，西方国度对大范围的郊区蔓延及城市交通机动化等趋向的回应周期要更长。以新城市主义、紧凑城市及精明增长等理论为代表，早期社区层面的规划响应战略主要是强调传统邻里开发(TND)和公共交通导向开发(TOD)，推进土地混合应用，遏制空间蔓延，抑止机动车出行，增加社区内部生机。近年来则涌现了以“X分钟城市”为代表、与我国当前15分钟生活圈具有相似内涵指向的新理论及理论思潮(表1)，突出强调时间要素对完善公共效劳配置、推进社区树立的重要性。例如，2008年美国波特兰可持续办公室(后与规划局兼并为规划与可持续局)就提出了“20分钟邻里”概念，旨在经过对邻里中心周边功用混合的中高密度开发，使居民特别是郊区居民能在20分钟步行范围内取得基础设备效劳。然后，其进一步明白了构建20分钟邻里的目的是减少日常生活效劳机动化出行、降低能耗及应对气候变更等。这种宏观着眼、微观着手、指表明白、操作性强的理念，特别是以时间度量就地生活的理念，疾速在澳大利亚的墨尔本、新西兰的汉密尔顿等地传播开来。依据提出“15分钟城市”概念的法国学者卡洛斯·莫雷诺的统计，各地曾经产生了诸如5分钟城市、15分钟步行社区、20分钟城市等相似概念，构成了时间城市主义浪潮。

表1 生活圈在西方国度的理论类型及特性

新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，“X分钟城市”概念也呈现了新的展开。疫情期间减少居民外出活动范围及减少人群活动集聚等管控措施，使得就近满足居民日常需求愈发重要。因而，巴黎、纽约等地的市长竞选人均将15分钟城市作为其竞选的中心主张之一。“X分钟城市”概念的新展开，从多个层面强调了城市时间节拍关于保障居民日常生活质量的重要性，阐明空间只需与时间维度相分离才干更好地效劳于居民需求。从实质上来说，这种时空整合的观念是对现代主义碎片化、时空慌张及生活脱域的社会修复，是对亚历山大提出的树立更人性化的城市结构的历史回音，也是西方国度对树立更保险、更有弹性、可持续和容纳性城市的希冀。

东亚地域的生活圈理论与西方国度的城市社区理论在关键目的等方面具有分歧性，都强调城市社会次序的时空回归，突出临近性、多样性及密度等，但两者也存在差别。在目的上，西方国度愈增强调经过步行及其他无车化措施应对气候变更。在体系上，西方国度一开端就有很强的自下而上的理念及实施基础，因而对自上而下的层级设计关注未几。在内涵上，西方国度的理论与时俱进地顺应了数字化等新技术的展开，这值得我国规划界中止深化研讨。

生活圈规划嵌入疆土空间规划的理论特征与需求

目的嵌入：持续了解规划体系改造的背景与意义

如上文所述，生活圈规划曾经嵌入我国疆土空间规划体系中。从当前的时间节点来看，规划行业改造提供了生活圈规划嵌入疆土空间规划的契机。但从更深的层次看，这种嵌入具有社会经济展开驱动的必定性。生活圈规划的中心目的是补足公共效劳设备短板，应对快速城镇化过程中产生的问题。变革开放以来，以住房体制变革为代表的社会资源分配与调控体系市场化变革让单位制度成为历史，中央政府在市场转型期间以展开为己任，化身为增长机器，设法扔掉“社会累赘”轻装行进，对公共效劳只承担基础供给的职责。大量的公共效劳被遗留给市场处置，新城区的公共效劳主要依赖于房地产开发商，对旧城区的公共效劳投入严重缺乏，产生了很多棚户区、老旧住宅区、城中村等公共效劳荒漠区，宽广的乡村地域成为公共效劳投入被严重忽视的区域。从基本上来说，呈现这种现象的主要缘由是增长逻辑下的公共效劳设备供给及资源投入的紧缩和缺位。受此影响，乡村生活短少吸收力，同时活动人口难以完成真正的城镇化定居，公共效劳供给缺乏，展开质量不佳。

随着我国城镇化进入中后期，公共效劳设备展开不均衡与不充沛以及城乡居民对更高质量“三公设备”的需求得不到满足等问题亟待处置。经过30多年的快速展开，我国人口活动格局坚持着相对稳定的状态，各级政府有相对充足的资金来弥补公共效劳的历史欠账。同时，完善公共效劳能够提升城市竞争力、吸收人口流入，也能扩展内需为存量城市展开积存动力。在此背景下，疆土空间规划除了要努力于守住城镇开发底线，还要保障居民需求，明白未来较长一段时间内的城镇开发边疆，科学规划消费、生活与生态空间，塑造保险调和、富有竞争力和可持续展开的疆土空间格局，真实处置搅扰城乡展开的问题。

因而，我国在疆土空间规划中嵌入生活圈规划具有与日本当时相似的理论背景，但是在要着力处置的问题、需求关注的趋向及需求采取的措施等方面，依旧具有很强的国情特殊性与在地性。譬如，在我国，生活圈规划需求响应长期以来的城乡二元体制，需求响应当下日常生活的数字化转型，也需求自创西方国度经过生活圈规划降低碳排放的阅历，发掘我国生活圈规划理论在助力完成低碳展开、响应气候变更等方面所具有的价值与可强化传导的技术措施。

体系嵌入：建构与空间规划层次对应的传导体系

相较于欧洲国度自下而上的“X分钟城市”的规划，我国的生活圈规划具有激烈的自上而下的行政意志。依照中央肯定的疆土空间规划“五级三类四体系”，生活圈规划属于触及空间应用、偏重于公共效劳设备补短板的专项规划，与交通规划、市政规划等在同一位阶，但在不同层级具有不同的精度。相较于《省级疆土空间规划编制指南(试行)》只对不同范围城镇提出基本公共效劳配置请求，优化重要民生设备规划，《市级疆土空间总体规划编制指南(试行)》对生活圈提出了以下三方面的规则。

在目的请求方面，经过“建构不同层次和类型、功用复合、保险韧性的城乡生活圈”优化空间总体魄局，促进城乡融合展开，完善城乡基础设备和公共效劳设备网络体系。

在要素内涵方面，针对人口老龄化、少子化趋向和社区功用复合化需求，肯定医疗、康养、教育、文体、社区商业等效劳设备和公共开敞空间的配置规范与规划请求，树立全年龄友好健康城市，并分离公园、绿地、广场等开敞空间和体育场馆等公共设备，以社区生活圈为基础构建城市健康保险单元，完善应急空间网络。

在实施传导方面，在市域层面，制定市域城乡生活圈和公共效劳设备规划图，并将城镇政策性住房、教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共效劳设备的规划准绳和规范作为强迫性内容。在中心城区，将卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共效劳设备步行15分钟掩盖率作为中心的空间质量指标，并将公园绿地、广场等归入步行5分钟掩盖范围。近期树立规划需求制定公共效劳设备等严重项目清单。综观部分曾经发布的镇级疆土空间总体规划编制技术指南，普遍请求依据上级疆土空间总体规划肯定公共效劳中心体系和城乡生活圈，明白乡镇范围内不同层级公共效劳设备定界、定点、定量的深度。例如，江苏、深圳等地探求将不同层次的生活圈与细致规划编制单元或法定图则编制技术单元、街区/寓居小区等衔接起来，树立疆土空间规划传导管控单元。

综上可知，疆土空间规划体系的内部规划与生活圈规划在目的、内涵要素及成果请求方面树立了协同机制(图1)，依托规则、指标、分区、名录、结构、位置与边疆等传导载体，树立了落实、深化、优化、增补四种传导方式。但是，生活圈规划嵌入疆土空间规划的途径依旧有待继续深化研讨。首先，从内涵来看，很多研讨以为生活圈规划不应只是关注公共效劳设备配置的规划，而是以公共效劳设备为抓手，推进基层社会树立、重塑城市微观基础、创新社会空间管理的综合性社会规划。那么，这种规划如何衔接传导以至是逾越到其他专业范畴是值得探求的课题。其次，从体系关系来看，生活圈规划普遍关注的是向下传导，但是很少触及上下联动以至向上传导，特别是在市级以上的设备树立及动态调整方面缺乏抓手，招致在城际及城镇群等广域尺度的生活圈规划内容不够明白。最后，生活圈规划具有十分鲜明的实施性与行动规划属性，但目前主要关注编审体系，对实施监视体系研讨缺乏，对相应的事权与财权在不同层次的分配缺乏研讨。

图1 疆土空间规划体系下生活圈规划的层次体系

实施嵌入：拓展生活圈规划多元应用场景与途径

固然生活圈规划嵌入疆土空间规划体系的时间不长，但是生活圈作为公共效劳配置及组织的概念，曾经在我国多个城市规划及相关规划的实施层面得到了应用(图2)，且完成了与不同层级、不同编审需求的疆土空间规划的有机衔接。除了与总体规划、细致规划和专项规划等分离，生活圈规划还在以下几个场景落地。

图2 疆土空间规划体系下生活圈规划的实施场景

(1)与旧城改造、城市更新、棚户区改造等相分离。生活圈规划使城市老旧城区长期以来存在的公共效劳供给缺乏等问题裸露得愈加充沛，也促使某些城市积极探寻补短板的行动计划。譬如，长沙市盘绕“菜食住行购、老幼站厕园”等树立了438个15分钟生活圈，并增配大量停车场和停车泊位，优化人行道、自行车道及历史文化步道的设计和规划；湘潭市在老旧小区改造过程中提出完善小区基本功用，优先处置保险问题，补齐人居环境短板，打造“5～15分钟生活圈”，在实施过程中，主动传导上位专项规划，确立资金筹措计划等，落实生活圈规划。

(2)与各类专项设备网点的空间规划等相分离。疆土空间规划中明白了对各项设备的规划请求，并由各事权部门执行。例如，济南市商务局在《济南15分钟社区生活圈规划研讨》和《济南15分钟社区生活圈规划导则》的基础上制定了《济南市15分钟社区便民商圈规划暨示范树立规划(2019—2021)》，并制定了《济南市15分钟社区便民商圈树立指导意见》，明白了便民商圈实施计划和运营管理规范，累计树立164个15分钟社区便民商圈。商务部等10部门亦于2021年在全国范围内展开城市一刻钟便民生活圈试点。不外，从实践状况来看，目前在15分钟生活圈中规划的主要是社会成本担负相对较小的设备，而诸如教育设备等投资大、影响面大的设备还难以落实。例如，各地为提升教育公平，推出了共享学区及大学区制度，这从侧面表明了推进教育设备均等化配置的紧迫性。

(3)与都市圈和城乡统筹等区域谐和议题相分离。以社区生活圈为基础，走向都市生活圈及乡村社区生活圈是《市级疆土空间总体规划编制指南(试行)》肯定的一个方向。例如，成都都市圈规划积极推进公共效劳的方便共享，主张推进基本公共效劳掩盖全部常住人口，共同打造城乡融合的优质生活圈。在乡村社区生活圈树立方面，注重对社区场景的营造，并依据场景树立“菜单式”按需配置的设备选配方式。曾经有理论提出“生态树立成本提取控制区”的概念，并引入市场主体打造“商业+旅游+文化”多元化消费场景，展开农商文旅体项目，以商业受益反哺运营维护费用，将土地增值部分收益定向用于生态项目树立。在公共效劳方面，提出了“县域医疗卫生共同体、城乡教育分离体”等概念，构建了县、乡、村衔接的三级养老效劳网络，有效驱动了公共效劳向乡村区域掩盖。

生活圈规划嵌入疆土空间规划的行动倡议

固然生活圈规划的中心是公共效劳设备的落位及填补，但是隶属性来看这是一种全新的规划，是在新的城市展开阶段以及新的城乡关系下的规划，是为了满足人的需求与居民活动移动体系需求而配置的规划，也是效劳于疆土空间及社会高质量展开的规划。依据这一逻辑，从更好地支持高质量展开的角度来看，生活圈规划也要中止质量提升，进而倒逼疆土空间规划相关学科展开行动(图3)。

图3 生活圈规划嵌入疆土空间规划的内在逻辑转型及实施图谱

从设备走向效劳：关注技术进步下的行为改造

移动技术的展开使人的活动范围发作了却构性变更，这就请求生活圈规划做出顺应。航空运输及其3小时交通圈将一日商务、就业、休闲的生活圈的范畴扩展到城市群之间，高铁促进了相邻大城市之间的“同城化效应”，也塑造了越来越多的跨城通勤生活圈。都市区层面的城际铁路、市域铁路、快速轨道交通等大幅扩展了1小时交通圈范围，机动化的交通也使都市区内部互动的密度、深度大幅进步，将乡村等区域归入活动区域。这对生活圈规划的逻辑动身点构成了冲击，生活圈规划需求理清不同类型活动发作的尺度，划分日常与非日常活动，分辨高等级与低等级效劳，明白共享性需求与独享性需求的配置逻辑等。

此外，随着互联网技术的展开，越来越多的日常生活效劳可依托互联网平台线上下单、线下配送的方式取得。日常生活数字化引发了人与活动、设备与效劳互动方式的变更，也使生活圈的时空内涵发作了变更。这也是卡洛斯·莫雷诺将数字化、临近性、多样性、密度这四类要素作为塑造15分钟时间都市主义的中心所在(图4)。与之呼应的是，我国许多互联网头部公司也从满足线下效劳和线上需求的角度，提出了树立半径3 km的理想生活圈、1小时生活圈、40分钟配送圈、数字经济下“圆满生活圈”等目的，塑造了平台城市主义下的数字生活圈。在政策层面，近期发布的《“十四五”城乡社区效劳体系树立规划》鼓舞互联网平台与日常生活中止数字化转型，提出树立“聪慧效劳生活圈”。因而，生活圈规划对公共效劳设备的了解需求从设备上推导效劳，研讨公共效劳虚拟化对设备实体空间的影响及相应的配置优化伎俩，在传统“人到设备”的可达性的基础上，注重“效劳到人”的可取得性，关注线上线下效劳对人的需求的时空响应度及活动达成度。

图4 时间都市主义下15分钟城市的属性特征

从空间走向时间：探求时空整合性的技术措施

生活圈规划总体上看是微观的、偏人文的、以人的需求为导向的，其在共性的基础上思索差别性，在客观运用的基础上思索人的感受，在空间尺度上思索时间要素。时空整合对完善居民生活具有重要意义，需求深化剖析不同时间尺度产生的多维时空“情境”与对应的复杂互动关系。但是，目前的疆土空间规划体系对居民的日常行为和需求的关注缺乏，致使于目前与社区生活圈有关的研讨和规划理论仍多以设备、空间为导向，缺乏对居民时空行为的剖析，对城市时间包含城市设备时间资源、城市居民时间应用特征等了解缺乏，限制了生活圈规划实施的深度、弹性。

因而，当前迫切需求在疆土空间规划体系中强化对居民时空活动移动体系的研讨，特别是要将行为体征诊断等归入疆土空间生活圈规划的底图底数，构成基于行为的技术道路和技术指标，以完成需求和设备的精准匹配，增强对居民行为需求的研讨与规划引导。在疆土空间规划进入空间有限、注重存量规划的新阶段，应着重研讨如何完成空间的弹性化及空间的时间化、如何将缺乏弹性的空间伎俩与灵活的时间伎俩相分离、如何完成居民生活时间布置与设备时间资源供给的匹配。因而，诸如时间应用调查、时间预算与日程规划、空间的时间多样性、实时情境下的活动剖析、动态信息的供给与行为选择、多人互动的时空分离决策等都是值得深化研讨的内容。

从事权走向财权：强化实施机制与途径的保障

要落实生活圈规划，就要在组织保障、投融资体系等多个方面树立实施保障体系：①在要素投入上，规划部门要将基于土地的管理上升到基于房地产的管理，综合采用增效挖潜、腾退统筹、功用混合或错时应用、调整规划、改动土地用处等伎俩在时空维度为生活圈规划及树立提供用地用房保障，释放存量空间，提供社区效劳要素。②在实施效能上，应该依托规划行政答应保障，将疆土空间规划归入法定图则等，对各项设备中止定界、定量等处置，推进指标落地；在法定程序上将上述前置、静态和封锁性的配置规则归入细致事权事项所确立的动态、开放的环境中。③在组织保障方面，应该扩展对乡/镇/街道一级的权益下沉，树立多类别主体分离参与的体制机制，并树立长效效劳机制。④在财政支持方面，依据事权及财权统一的准绳，分离产权理论、公共产品多中心供给理论等，明白生活圈规划中的各项公共效劳的树立主体、投资主体以及产权规划和监视管理体系。同时，变革公共效劳设备树立的资金筹措体制，探求鼓舞市场资本参与开发的途径及奖励机制，完善政府和社会资本的协作(PPP)等，研讨物业税的征收及收益分配与留成机制，以定向支持公共效劳的市场化配置变革，树立起生活圈规划的实施工具箱。

结语

生活圈规划是我国城镇化展开进入中后期在城市树立层面中止供给侧变革的伎俩。固然生活圈的概念及理论研讨由来已久，但是生活圈规划依旧处在初生期，需求持续探求。本文对我国当前的生活圈规划理论中止了剖析，总结了我国生活圈规划存在的问题，并针对这些问题，以完成生活圈和疆土空间的高质量展开为导向，提出了生活圈规划嵌入疆土空间规划的行动倡议。

文章来源

规划师杂志

作者 | 肖作鹏 韩来伟 柴彦威

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中规建业城市规划设计院 信息中心

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